浩蕩兩千年：中國企業公元前7世紀——1869年 - 第6章
吳曉波
最後，司馬遷又試圖回答一個問題：一個人或一個家庭要持續地保有財富，那又應該怎麼辦呢？他的答案是——「去就與時俯仰，獲其贏利，以末匯財，用本守之。」翻譯過來就是：請到商海中去盡情撲騰，賤買貴賣，大把賺錢，然後回頭去買房子和田地，用房子和田地把賺來的錢牢牢守住。
司馬遷的這些帶有遞進性的論述，非常樸素而且富有辯證法的氣質，即便在後農耕時代的今天，仍然很難以「落後」來概言之。
他意識到了工商產業的高贏利特徵，同時也發現其中的不確定性。他對土地價值的「終極認同」，表明在很早的時候，中國人已經將土地視為一種「類貨幣」，李劍農在《先秦兩漢經濟史稿》中說，「司馬遷之觀念如是，秦漢間大多數人士之觀念亦如是，甚至於由秦漢以至於今日，中國大多數人之理念，尚未能大異於是也。因此一切士農工商的活動，最後以取得大量土地而成富為目的。」當然，進入明清之後，中國的工商業者仍然將產業資本偏執地投注於土地，還有另外的、制度上的原因，這將是我們在本書持續研討的課題。
所有的危機都是在繁榮的土壤上萌芽起來的。
對一個「家天下」的帝國而言，民眾富足及國庫充裕，是一件值得慶幸之事，但同時卻也可能是另外一些危機的導火線。就在「文景之治」期間，各種新的矛盾已然呈現。
首先是中央集權出現旁落的跡象。劉邦興漢之後，實行的是分封制，眾多同姓和功臣裂地建國。當放任自流的經濟政策推出之後，地方諸侯利用各自的資源優勢，迅速形成了強大的勢力。其中烈焰最盛者就是吳王劉濞，他不但擁有龐大的鑄錢產業，而且吳地靠近東海，既有豐富的鐵礦，也是海鹽的盛產地，鹽、錢、鐵三業，讓劉濞富甲宇內，他結交各國，逐漸成為一股足以與中央分庭抗禮的地方權貴力量。
除了諸侯興起之外，商人勢力也越來越大。鑄鐵、煮鹽需要大量的人力，動輒千人以上，且聚居於偏遠的深山之中或濱海之地，這是一股很難控制的民間力量。鐵可以鑄成兵器，鹽可以獲得暴利，人可以轉為兵士，另外，從事流通業的富豪有眾多的車輛，它們也可以被迅速地改裝成戰車，因此「豪強大家」就出現了。《史記·平準書》中甚至有富商大賈橫行天下、各地諸侯「低首仰給」的記載。鑑於此景，司馬遷給這些商人起了一個稱號——「素封」，他寫道：「當今那些沒有官爵和封邑之地的人，卻可以在享樂上與權貴相同，這就是素封。」73
更可怕的是，權貴與商人似乎正在結成交易同盟，並極大地敗壞吏治。《史記·貨殖列傳》中的刀閒、南陽孔氏等人都「連車騎，交守相」，與地方諸侯互動頻繁。漢朝雖然有禁止官吏經商的法令，可是執行得並不嚴厲，因此在眾多的史書中都有官員與商人勾結、牟取利益的記載。
就這樣，地方諸侯與商賈豪強傍比而起，讓長安城裡的最高統治者不寒而慄。在皇權體制下，中央集權與地方分權從來是一對很難均衡的矛盾，甚至可以說是非此即彼，不可調和。當中央把權力集於一身的時候，政權可保穩定，但是就會造成地方創新的不足，財富階層受到國有資本集團的重大壓迫，整個社會處在低效率運行的狀態之中。而當權力從中央下放到地方的時候，就會出現截然不同的景象，地方力量和財富階層將變得十分活躍，經濟可獲得大發展，然而，中央的政治權威及財政收入會被大大削弱，離心離德和「以鄰為壑」的諸侯經濟將大行其道，此外還將出現嚴重的貧富懸殊。因此，如何均衡集權與放權，做出適當的制度安排，成了統治中國的首要課題，歷代政權往往躑躅於此，興盛或衰落也由此而生。此景，兩千年以降未曾稍改。
文景時期，有兩位雄辯的政論家先後對當時的「分權過度」提出了擔憂和對策，他們是賈誼和晁錯。
賈誼（公元前200～前168年）是漢初第一個提出重新回歸中央集權模式和重農政策的人，他才華橫溢，文筆華麗，議論深遠，所寫的《過秦論》和《治安策》膾炙人口，在當時就被視為思想重鎮，《漢書》作者劉歆評價說，「在漢之儒，唯賈生而已」。針對中央集權旁落的景象，賈誼在《治安策》中給出了「眾建諸侯而少其力」的方針，也就是「分而治之」，在原有的諸侯王的封地上分封更多的諸侯，從而分散削弱他們的力量。對於商人經濟力量的膨脹，他也提出了自己的擔憂，他寫道，當今皇帝穿的衣服不過是普通的黑色絲織品，而富民的牆上竟掛上了文繡；皇后裝飾衣領的東西，富人的婢妾們卻用來縫鞋邊。商人富民這樣窮極奢侈，後果是嚴重的：100人做衣服還不夠他們一人穿，想全國人不受寒挨凍，怎麼可能呢？一人耕田，十人聚食，想全國人不挨飢受餓，是不可能的，饑寒迫使老百姓痛苦不堪，想使他們不造反是辦不到的……這些富人大商習俗奢侈，太不尊重國家制度，太冒犯皇帝的尊嚴，但獻計的人還說「毋為」，不要改革，這真是可以長嘆息的事。
那麼，如果把地方的政治和經濟力量都打壓下去之後，國家將如何治理呢？賈誼的對策是，在政治上，實施儒家所倡導的「仁義之道」。他在著名的《過秦論》中評論說，秦始皇「身死人手，為天下笑者，何也？仁義不施而攻守之勢異也」。
在經濟上，則是重新回到「重農」的道路上去。賈誼在《論積貯疏》中寫道：「農業興旺，才是治理天下的正道。糧食多了，有什麼做不成的？只要讓老百姓全都去務農，都以此為本，天下人各食其力，那些從事商業的人都轉而去種地，家畜多而糧食足。這樣是可以富安天下的，可惜皇帝還猶豫着不肯實施，多可惜。」74
賈誼33歲時就去世了，與他同齡的晁錯（公元前200～前154年）繼續倡導這一路線。
與書生論政的賈誼不同，晁錯深得景帝信任，被任命為御史大夫（副丞相），位列三公，對政策影響重大。75他對當時商人崛起的現象提出了更猛烈的抨擊，說：「現在法律上雖然輕賤商人，可是他們其實已經富貴起來了，口頭上尊崇農業，其實農民已經變得貧賤……商人們因為富厚，就結交王侯，勢力比官府還要大，靠着利益的關係權傾一時。」76
對於地方諸侯的坐大，晁錯比賈誼更為激進，直接提出了「削藩」的主張，即取消王侯封建。公元前155年（景帝二年），晁錯上呈《削藩策》，主張對犯罪有過錯的諸侯王，削去他們的支郡，只保留一個郡的封地，其餘郡縣都收歸朝廷直轄，其論述矛頭首先指向勢力最大的吳王劉濞。景帝採納晁錯的獻策，先後削奪趙王的常山郡、膠西王的六個縣、楚王的東海郡和薛郡、吳王的豫章郡和會稽郡。
第二年正月，吳王會同膠西王、趙王、楚王等七王打出「誅晁錯，清君側」的旗號，群起叛亂。景帝為了平息眾怒，被迫腰斬晁錯於西安東市。可是，吳王等人不善罷休，繼續挺兵，終成「七國之亂」。
在名將竇嬰和周亞夫的指揮下，朝廷鎮壓叛亂，前後只用了三個月的時間。在這一過程中，又戲劇性地發生了一個與商人有關的插曲。
中央軍出征之時，居住在長安城中的一些「列侯封君」，為了表明自己忠於中央政權，也紛紛請求帶領親兵隨軍出征。可是，他們的領地多數都在關東，而長安卻在關中（函谷關以西）地區，一時難以置備齊足夠的車馬、武器乃至盔甲等軍用物資，急需籌措金錢去購買，為此，他們只好向長安城中的高利貸商人——時稱「子錢家」——借貸。不想，那些人都推說自己手中沒有現錢。因為當時七王氣焰方張，戰局如何發展，一時尚難判斷。只有一位叫無鹽氏的商人拿出千金貸給那些「列侯封君」，年利息高達十倍。不料仗只打了三個月就結束了，無鹽氏因此獲利最大，成為關中巨富。
無鹽氏發戰爭財的故事十分傳奇，在世界商業史上，可以與19世紀歐洲的羅斯柴爾德家族相參照，後者在1815年的滑鐵盧戰役中，因準確預測了拿破崙的失敗而獲得大利。77從無鹽氏的故事中，也呈現出當時真實的政商情景。其一，商人的財勢已經超過很多權貴，成為一股可以與政府博弈的社會力量；其二，眾多長安高利貸者在國家危難之際不肯出貸，無疑讓治國者感到商人階層的不忠和威脅，連司馬遷也指責他們「不佐國家之急」。
「七國之亂」平定的13年後，公元前140年，漢景帝駕崩，16歲的劉徹（公元前156～前87年）登基，是為漢武帝。他當政54年，一改前朝的休養生息政策，文治武功，把帝國拉回到高度中央集權的軌道之上，漢朝成為當時世界上最強大的國家。
武帝登基之後，血氣方剛，在內政和外交上均採取了極其強硬的政策。
對內，他採納了賈誼曾經提出的主張，頒布《推恩令》，強行要求諸侯分封諸子為侯，使其封地不得不自我縮減，同時，朝廷向各地委派主管行政和監察工作的刺史，由此空前加強了中央集權。在思想上，他接受大儒董仲舒的建議，提出「罷黜百家，獨尊儒術」，讓儒學成為唯一的正統思想，延續了700年的百花齊放景象到此戛然而止。
中央集權必「統一」國民思想，不過手段各有巧妙，史學家顧頡剛曾比較秦始皇與漢武帝的不同辦法：「秦始皇的統一思想是不要人民讀書，他的手段是刑罰的制裁；漢武帝的統一思想是要人民只讀一種書，他的手段是利祿的引誘。結果，秦始皇失敗了，漢武帝成功了。」78
對外，武帝則攻伐四野。他不再採取與匈奴的和親政策，派衛青和霍去病與之常年作戰，奪回河套和河西走廊地區，大大擴張了西域版圖。在東北方，他派兵滅衛氏朝鮮（今朝鮮北部），置樂浪等四郡；在南方，則使夜郎、南越政權歸附漢朝，在西南先後設立了七個郡，漢帝國版圖至此基本成形。在大動兵戈的同時，他還大規模地興修水利和修築道路。
就這樣，在20餘年的時間裡，漢武帝「外事四夷，內興功利，役費並興」，硬是把文景兩帝留下來的充沛國庫消耗一空，史載「兵連而不解，天下共其勞」，「費以億計，縣官大空」。
公元前121年，也就是武帝登基的第20年，衛青、霍去病帶兵深入大漠，大敗匈奴主力，取得對匈戰爭的最大勝利，渾邪王率四萬之眾歸附大漢，舉國上下為之大振。不過從經濟的角度來說，中央財政卻出現了「用度不足」的危急情況。針對這一狀況，為了補充中央收入，漢武帝開始推出一系列強硬的國營化經濟政策，而具體操盤執行的，是一個叫桑弘羊（公元前152～前80年）的商人之子。
第五章 帝國的邏輯
朕即位以來，所為狂悖，使天下愁苦，不可追悔。
自至今事有傷害百姓，靡費天下者，悉罷之。
——漢武帝《輪台罪己詔》
在後世，桑弘羊是一個評價極端兩極化的人物，有人贊之為「興利之臣」，是中國歷史上最傑出的理財大師，也有人斥之為「亂國酷吏」，連提到他的名字都會口臭三日。
桑弘羊出生於洛陽城裡的一個商人家庭，自幼善於心算，是一個算術天才。考據者認為，他13歲時靠「入粟補官」的辦法，進皇宮充當侍中，此後60多年間，一直身處內廷之中，從未須臾離開，幾乎參與了漢武帝時期的所有經濟決策。正是在漢武帝和他的共同謀略之下，中國從此形成了一套完備的、基於中央集權之上的經濟治理模式。桑弘羊的經濟思想與管仲、商鞅等人一脈相承，所不同的是，管、商兩人治理的齊、秦都不過是人口數百萬的諸侯之國，桑弘羊操盤的則是一個空前的帝國——武帝時全國人口已達5000萬，其難度顯然更大，情況也更為複雜，所以他的經濟思想顯得更加系統，制度安排更加縝密。
自武帝親政之後，國家支出大幅增加，要解決財政問題，勢必增加稅賦收入，可是當時農民的賦稅徭役已非常沉重，據《漢儀注》和《鹽鐵論》的記載，從10多歲的少年到60多歲的老人都必須服役，已到了無以復加的地步。所以，必須另思新途，既不增加農民負擔，又能提高國家收入能力，於是，通過實行國營化政策以獲取專營收入，成了必然之選擇。79總體而言，武帝和桑弘羊從產業、流通、稅收和貨幣四個方面，推行了嚴密的整體配套體制改革，打造出一個高效、嚴酷的國營經濟體系。
就產業改革而言，首要之舉，當然就是從利益最為豐厚的地方切割下去，於是，三個最重要的製造業——鑄錢、煮鹽和冶鐵相繼被國營化。
為了改變私人鑄錢的現狀，漢武帝從登基的第一年起，就進行了幣值改革，在執政期間先後改了六次。公元前119年，頒布「盜鑄金錢者死罪令」，從此杜絕了民間鑄錢的陳俗。第二年，廢舊幣，改鑄五銖錢，這種小銅錢外圓內方，象徵着天地乾坤，在下面用篆字鑄出「五銖「二字，從而奠定了中國銅錢的孔方格式。五銖錢形制規整，重量標準，鑄造精良，前後沿用了740年，直到唐代才被廢止，是中國歷史上鑄行數量最多、時間最長，也最為成功的長壽錢，後世便把金錢俗稱為「孔方兄」。
與杜絕民間鑄錢相比，對鹽鐵兩業的國營化回收，難度要大得多。歷70年的「文景之治」，民間在鹽鐵兩業所集聚的財富已經非常龐大，並且結成了盤根錯節的利益關係，如何將之收歸國有，是一個很有技巧的事情。漢武帝想出的辦法十分高妙，他發出了一張特別的委任令：任命兩位大商人——大鹽商東郭咸陽和大冶鐵商孔僅——為大農鹽鐵丞，主管全國的鹽鐵官營事務，內廷出身的桑弘羊協助他們的工作。
這一任命頗有「以商治商」的意味，東郭咸陽和孔僅深諳鹽鐵牟利的奧妙所在，自可以提出精準的策略。公元前117年，兩位大農鹽鐵丞上呈了具體的方案，在鹽業上，實行的是管仲當年用過的辦法：招募民眾煮鹽，而由官府專賣。民眾向官府申請註冊成鹽戶，煮鹽費用全部由鹽戶負擔，官府提供煮鹽的鐵鍋——「牢盆」，煮成之鹽完全由官府收購。鐵業，則完全由官府徹底壟斷，按規定，凡產鐵的郡里均設置鐵官，即便是不產鐵的郡里也要在縣一級設置小鐵官，鐵的冶煉和鐵器的製作與銷售，一律由鐵官負責。這一法令頒布後，民間不得再擅自煮鹽冶鐵，更不得私自販賣，違令者，要在左腳上戴六斤重的鐵鎖，並沒收其器物。
這一法令中特別值得提出的是鐵業的國營壟斷政策。它與管仲當年的辦法有所不同，政府不但壟斷了銷售和定價權，更直接進入到了製造的環節。真正意義上的國營企業其實是從這裡開始的。80
▲西漢時期的古錢幣——五銖錢
東郭咸陽和孔僅提出的專營政策，在當時的朝廷之上引起了巨大的爭議，反對之聲喧囂而起，幾乎到了不絕於耳的地步，所謂「沮事之議，不可勝聽」。但漢武帝力排眾議，批准此案。其後三年，政策的成效就呈現了出來，武帝南征兩粵，並平定四川一帶的民眾叛亂，花費大量軍餉，靠的全是鹽鐵專營提供的收入。81也因此，孔僅任職不到三年就被提升為主管全國財政事務的大農令，東郭咸陽的名字在史書中不再出現，很可能已因病去世。
然而接下來就出現了新的情況。在實施鹽鐵專營的過程中，孔僅等人利用主持之便，在製造和專賣環節上安插了自己的親信，上下其手，從中牟利，出現了吏治混亂的局面，各地的鹽鐵官不是通過選拔任命的，大多由商人出任。82國營經濟的官商化及權貴化特徵似乎是與生俱來的。同時，國營化的低效率和低質量弊端也清晰地呈現了出來，各地鐵官監造出來的鐵器質量低劣，而且非常的昂貴，還強令民眾購買，導致怨聲載道。
武帝很不高興，就斷然把孔僅撤換掉了。接替孔僅的兩任官員——客和張成，都不能讓武帝滿意。公元前110年，45歲的桑弘羊升任治粟都尉兼領大農令。
從青年時期就在武帝身邊行走的桑弘羊成了專營政策最忠實的執行者，在出任大農令之後，他增設大農部丞數十人，對郡國鹽鐵官分別予以整頓，並增加了設置鹽鐵官的地區，使得帝國之內的鹽業管理機構達到35處，鐵業管理機構則多達48處，這一管理體系日後不斷修補、完善，一直運轉了1000多年。
在桑弘羊的治理下，鹽鐵專營的成效非常之大，起到了生產規模迅速擴大、技術出現重大突破、中央財政收入大大提高以及沉重打擊了地方勢力等多重效用。
首先，在政府投資的驅動下，生產規模得到了空前的放大——這是所有國營事業的共通之處。許慎的《說文解字·鹽》中描述，「河東鹽池，袤五十一里，廣七里，周百六十里」。這當然是非常大的規模了，非私人事業所能及。據當代史家陳直等人的研究，漢初從事冶鐵業的人員起碼在5萬人以上，每處鐵官則平均多達1000人，在官營之前，國內最大的私營鐵器商的人員規模亦不過如此。據南陽瓦房莊漢代冶鐵遺址的發掘，其總面積達到了12萬平方米，在3000平方米的已發掘區域，就找到了三個鑄造區和一個煉鋼鍛造區，發現熔鐵爐7座、炒鋼爐數座，還有烘范窯殘跡和大量耐火磚、鐵渣等等。
在主持專營事務的過程中，桑弘羊已經非常清晰地意識到，由政府投資的國營事業在規模化生產上比私人企業大很多，他說：「政府把工匠召集起來開展生產，要錢有錢，要器具有器具。如果讓私人來經營，難免格局不大，產品質量參差不齊，現在由政府統管鹽鐵事務，統一用途，平衡價格，官員們設立制度，工匠們各盡其職，自然就能生產出上好的商品來。」83在經濟思想史上，這是第一段論述規模化生產優勢的文字。
因為有了規模化的經營，西漢的冶鐵技術也得到了極大的改進和推廣。楊寬在《中國古代冶鐵技術發展史》一書中對此有詳盡的描述，比如鑄鐵柔化處理技術和煉鋼技術，在西漢初年還很不普及，但官營冶鐵後卻得到了迅速推廣，工藝也更為成熟。在當時的世界範圍內，漢人的鐵器製造技術是最為高超的，遠非周邊少數民族可以相比擬，《漢書》記載，匈奴與漢軍作戰，需要用五人才能抵擋一個漢軍，主要的原因正是前者在鐵製兵器上的技術落後。84漢武帝之所以能夠開疆拓土，無往不利，這也是重要的原因之一。
▲漢代弓弩
鹽鐵專營對國家財政收入的貢獻當然是最大的。據計算，當時每戶每月平均所需食鹽在三升左右，以全國人口5000萬計，是一個龐大而穩定的需求市場。宋元之際的史學家胡三省在注《資治通鑑》時認為，漢武帝時期，中央政府在鹽業專營上的獲利非常之大，估計占到了財政收入的一半。自此，朝廷又出現了「用饒足」的景象。85
鹽鐵專營的最後一個成效，則是全面地打擊了地方割據力量，在經濟上大大保障了中央集權的重新形成。在管仲、商鞅之時，實施專營的目的只是為了增加收入，提振國力，而到武帝時期，則顯然不僅於此。鹽鐵專營後，擁有上千人規模的私營生產企業不復存在，商賈豪強的隱患去除大半，而地方諸侯則被剝奪了最大的收入來源，與中央對抗的力量自然銳減。《史記·酷吏列傳》中記載了一則故事，趙國的冶鐵業很發達，趙王多次投訴中央委派下來的鐵官，張湯把他頂了回去，致使趙王對他頗是怨恨。86這便是地方諸侯與中央爭奪冶鐵權的一個佐證。堅決執行專營政策的桑弘羊也自覺意識到了這一點，他說：「由中央政府把鹽鐵專營起來，不僅僅是為了利益，還為了重歸農本政策，抑制商人，拆散朋黨，杜絕兼併之路。」87
除了控制住最為關鍵的鹽鐵產業之外，桑弘羊還創造性地對另外一個高贏利性產業——流通產業進行了國有化改造，其手段有二，一曰「均輸」，就是統購統銷；一曰「平準」，就是物價管制。
根據漢律，郡國都必須向朝廷貢納當地的土特產，由於交通不便，這些貢品的運輸成本很高，而且採購、保存十分繁雜，甚至存在各地商賈乘機哄抬物價的情況。桑弘羊就提出了均輸的辦法，規定所有貢品均按照當地市價，由政府統一採購，然後由官辦的運輸機構再運往其他不出產此類物品的地區高價出售。桑弘羊在大農丞之下設立均輸令，各地設均輸官，建立起一個由中央統一管理的國營商業網絡。88
在大力推廣均輸法的同時，桑弘羊配套採取了一項新的物價管理措施，是為平準法。就是由國家來控制全國的物資和買賣，以平衡物價，它與均輸相輔相成，成為中央政府控制市場、從流通領域獲取利益的重要工具。史家吳慧在《中國商業通史》中具體解讀說，平準是「坐賈」的性質，是在物價波動時調節商品的貴賤，購銷差價較小；均輸是「行商」性質，在地區之間調劑物資餘缺，較大的地區差價是其獲得巨額利潤的主要來源。兩者一是管理零售市場，一是掌握批發環節，內容有所不同，但又互相配合。平準要靠均輸來提供貨源，均輸而得的商品要通過平準在市場出售。平準等於均輸的總經理處。均輸、平準構成國營商業的統一體系。89由吳慧的解讀可見，均輸與平準，其功能等同於物資部和物價委員會，是一種非常典型的計劃經濟運作模式，1949年之後，在中國構築的國營商業模式與此非常類似。90
這一國營商業體系的建成，使得中央政府控制了全國的物資流通，其成效在很短的時間內就快速地呈現出來。史載，在一年時間裡，兩大中央糧庫——太倉和甘泉倉就裝滿了糧食，連邊疆的糧倉也有了餘糧，通過均輸所獲得的盈餘就有500萬匹帛。91這一制度使得中央財政收入大增，連司馬遷也不得不給出了一個著名的評論，「民不益賦而天下用饒」，老百姓沒有增加交稅，而財政則變得無比充沛。
均輸與平準的推行，同時起到了另外一個作用，那就是把民間流通商人及官僚、貴族的經商途徑幾乎完全堵死，桑弘羊自己在闡述推行平準制度的必要性時便說，它的目的之一就是讓商賈從商品買賣中無從得利。92從各類史書中也可清晰地看到，自從推行均輸和平準之後，再也找不到大販運商的記載，師史、刀閒及南陽孔氏等家族都相繼衰竭。
如果說，鹽鐵專營和均輸、平準二法使得國家有力地控制了重要的產業經濟，那麼另外一個法令則讓全國的中產階層全數破產了。
就在推出鹽鐵專營政策的一年後，公元前119年，衛青、霍去病與匈奴主力再次決戰，與此同時，山東（太行山以東）發生重大水災，七十餘萬饑民無以為生，到處流亡。在軍費大增和緊急救災的雙重壓力下，桑弘羊和張湯向武帝提議，向全國有產者徵收資產稅，是為「算緡」。根據頒布的「算緡令」，凡屬工商業主、高利貸者、囤積商等，不論有無「市籍」，都要據實向政府呈報自己的財產數字，規定凡二緡（一緡為一千錢）抽取一算（兩百文），即一次性徵收百分之十的財產稅。而一般小手工業者，則每四緡抽取一算。
「算緡令」頒布後，有產者大多不願主動申報，出現了「富豪皆爭匿財」的景象。武帝為此還樹立了一個「愛國商人」的典型，此人名叫卜式。
卜式是一個經營畜牧業發家的洛陽商人。最初他只有羊百餘頭，十幾年間，增殖十倍，置買田宅，成為豪富。早在漢與匈奴開戰之初，卜式慨然上書，自願捐出家財的一半，輸作邊用。武帝頗為驚異，派遣使者問卜式：「你是想當官嗎？」卜式回答道：「我從小就是一個放羊的，不懂當官，不願意。」使者又問：「那麼你是有什麼冤情，需要朝廷來替你洗清嗎？」卜式答：「我平生與人沒有什麼爭執，鄉里關係和諧，沒有冤情。」使者再問：「那麼既然這樣，你到底想得到什麼？」卜式說：「天子討伐匈奴，國民自當有力的出力，有錢的出錢，只有這樣，匈奴才可被滅。」
後來，卜式幾次要求把自己的財產捐給國家。到了「算緡令」公布的這一年，卜式又向朝廷捐出20萬錢，以濟國家之急。武帝聽到後，當即對他特別嘉許，拜為中郎，賜爵左庶長，田10頃，同時布告天下，以示百姓。後來還讓他當上了僅次於丞相之位的御史大夫。
儘管有卜式這樣的例子，但榜樣的力量卻很有限，商賈們仍然捂緊錢袋，無動於衷。於是，武帝只好使出了最強硬的招數，公元前117年，頒布「告緡令」，其內容就是鼓勵舉報，按規定，有敢於告發的人，政府賞給他沒收財產的一半。
這個「告緡令」等同發動了一場「挑動群眾告發群眾」的「人民戰爭」，此令一出，幾乎所有的中產以上的家庭全數被舉報，社會秩序頓時大亂。朝廷內部對這一法令頗多非議，武帝不惜用殺戮的辦法來對付所有的反對者，時任長安行政長官（右內史）義縱不願嚴格執行「告緡令」，藉口舉報的人都是亂民，要加以搜捕，武帝大怒，將他處以死刑。時任大農令顏異也對這一政策持不同意見，最後以「腹誹」的罪名被處死——這也是中國歷史上第一個因表情不馴而被處死的案例。武帝委派張湯、楊可、杜周等酷吏嚴格落實「告緡令」，而桑弘羊則是總執行人。
這場舉報運動持續推行三年之後，「告緡遍天下」，中等以上的商賈之家，大都被告發抄產，「商賈中家以上大率破」，政府沒收了難以數計的民間財產以及成千上萬的奴婢，連皇宮的上林苑裡也堆滿了沒收來的財物，不得不專設水衡官來管理其事。在民間集體破產的同時，國庫大飽。
古今中外的歷史上，所有推行高度管制的國家主義的人，都是一群致命的自負者，而他們以及他們所在的階級則是這一自負的最大得益群體。具有迷惑性的是，他們在口頭上都以「均貧富」——救濟貧困，抑制豪強——為號召，這能夠喚起無產者對有產者的「天然」仇恨，而實際上，他們所作的一切是為了鞏固自己的專權統治，謀求財政收入的增加。所以，國家的利益永遠在人民的利益之上。而執行這一政策的官僚，因為要與民爭利，所以又必定多為嚴厲的酷吏，先是以鐵腕手段對付商人及中產階層，然後又私下作法敲詐，結成權貴資本集團。在這種政策邏輯之下，有產者的下場是非常可悲的。而最具諷刺性的是，政府因此增加的財政收入，大多用於國防軍備，平民階層得到的實惠卻少而又少。在國家主義的政策之下，國強易得，民富難求。
漢武帝的這場「告緡運動」導致了兩個後果，第一，社會財富被強迫「清零」，中產階層集體破產，工商動力喪失；第二，更嚴重的是，政府在這場運動中幾近「無賴」，對民間毫無契約精神，造成社會財富觀念的空前激盪，民眾的儲蓄和投資意識從此銳減，據《史記·平準書》記載：「自此以後，民眾喜歡偷竊，有好看的衣服馬上就穿，好吃的馬上吃掉，不再願意儲蓄投資。」93其歷史性後果耐人尋味。
在中國歷史上，漢武帝是第一個真正建立了完備的中央集權制度的大獨裁者。在全球範圍內，幾乎與漢武帝同時的另外一個獨裁人物，是羅馬共和國的愷撒（公元前102～前44年）。這似乎又是一個巧合，就在中國構築了中央集權體制的時候，羅馬也從共和政體向帝國政體轉型，世界進入到了「獨裁者時代」。
從時間的角度看，無論是鑄錢權的上收、鹽鐵專營還是算緡、告緡，都發生在漢帝國與匈奴的長期戰爭進入到相持階段的關鍵時刻。上述政策的實施讓近乎空乏的國庫重新充足起來，《漢書·食貨志》記載，「有鹽鐵緡錢之故，用益饒矣」，這一財政上的改善為漢匈戰爭的最終勝利以及其後對朝鮮、南粵等地區的征服提供了強大的經濟保障。
還要補充的一個對後世影響很大的產業政策，是對釀酒業的國營壟斷。
中國的釀酒業源遠流長，商朝的末代國君紂王好酒，曾「以酒為池」，聚3000人一起牛飲。到了西漢，釀酒技術大為提高，當時已普遍使用制曲釀造的「複式發酵法」，酒類品種也非常繁多，有以糧食為原料的稻酒、黍酒等，也有以水果為原料的葡萄酒、甘蔗酒等。2003年，在西安發掘的一座西漢古墓中，還發現了一件儲存了52斤美酒的青銅鐘，據報道，「青銅鐘高達78厘米，通體鎦金，頂蓋密封，矗立着一個漂亮的朱雀。解開頂蓋後，裡面是透明的青綠色液體，一股強烈的酒香撲鼻而來」。文景初期，因為糧食緊張，朝廷曾頒令限制釀酒，不過酒業卻日漸發達，其利潤更是非常豐厚。
▲1955年四川出土漢代畫像磚，上有東漢釀酒的場景
公元前98年前後，漢匈兵事再起，名將李陵兵敗，投降匈奴，武帝震怒，再發20萬人出擊。為了增加財政收入，桑弘羊奏請武帝，實行「酒榷」，即酒類專賣政策。其辦法與食鹽專賣類似，由官府供給私營釀酒作坊糧食、酒麴等原料，規定釀造品種和規格，生產出來後，由官府統一收購和銷售，就是所謂的「縣官自酤榷賣酒，小民不復得酤也」。據史家吳慧的計算，酒榷的專營收入非常之高，每生產1000瓮的酒，至少可得到252000錢的收益，通過統購統銷，又可再得20%的贏利。桑弘羊將這部分收入「贍邊，給戰士」，大大緩解了財政壓力。94
從此以後，酒榷與鹽鐵並列稱為「三業」，成為國家實行壟斷經營的主要產業，歷代衍續，從未中斷。
桑弘羊主持全國財經事務前後達23年之久，可謂是漢武盛世的最大功臣。漢武帝是中國歷史上最強勢的一代雄主，他好大喜功，黷武嗜殺，對臣下猜忌無度，榮辱隨性，在桑弘羊之前，10年之內先後換了六任大農令，其中兩人被誅殺，只有桑弘羊署理此職後，再無更替，由此可見武帝對他的倚重和滿意，時人評論說，武帝對他言聽計從，好比當年越王勾踐對文種和范蠡那樣。95
不過，在朝廷內外，桑弘羊的政策還是遇到了眾多的反對者，其中尤為激烈的，包括當世最著名的兩個知識分子——大儒董仲舒和《史記》作者司馬遷，另外就是「愛國商人」的典範——御史大夫卜式。
董仲舒是漢代儒家的奠基級人物，他明確地反對國營化政策，認為應該使「鹽鐵皆歸於民」，他還提出享受政府俸祿的官員和貴族應該退出商界，不應該與民爭利。96那麼國家如何才能富強？他給出了三個辦法，分別是：薄賦輕徭、重視農業和以仁義治天下。這三點似乎並無創見，是重複了孟子、賈誼等人的老調，在急於建功立業的漢武帝聽來，都是不值得一駁的書生之見。司馬遷的經濟觀點與董仲舒有類似之處，相對的，他對商人階層給予了更多的同情和認可，稱那些大商人是「當世千里之中，賢人所以富者」，有不少史家甚至認定《平準書》和《貨殖列傳》實際上是司馬遷為了反對官營工商業政策而寫的兩篇專門論文。漢武帝對他的態度非常惱怒，就找了一個理由，處之以宮刑。
▲《春秋繁露》，董仲舒的著作
卜式是漢武帝非常寵信的大臣，不過他似乎從一開始就對國營化政策不以為然，早在鹽鐵專營政策推出的第三年，他就上書力陳專營之弊。卜式一再提出反對意見，讓武帝很不高興，有一次，就以卜式不會寫文章為藉口，免去了他御史大夫的職務。可是這位養羊出身的前商人似乎並沒有放棄自己的觀點，有一年，天下大旱，武帝讓大臣們想想有什麼辦法，卜式獻上的計策竟然是：「只要把桑弘羊放到鐵鍋里煮熟了，老天就會降雨」——「烹弘羊，天乃可雨」，史書沒有記載武帝看到這份奏章時是怎樣的表情。
武帝當然沒有把桑弘羊煮熟，不過到了他的晚年，確實已經出現了重大的政策後遺症。對財富嗜血般的追求，是隨着大一統中央集權制度一起來到這個世上的，在強大的國家機器的支配下，民生貧乏，怨聲載道，「天下困弊，盜賊群起」，幾乎要重蹈秦始皇的覆轍。公元前89年，68歲的漢武帝不得不頒布《輪台罪己詔》，內稱「本皇帝自即位以來，所做出的行為很是狂悖，使得天下百姓愁苦，我現在追悔不及，從今往後，凡是有傷害百姓、讓天下人勞苦的政策，全部都要停止」。他提出，「當務之急是停止苛刻粗暴的政策，減少賦稅徭役，恢復重視農耕和畜牧的政策，減少軍備開支」。這是中國歷史上第一份記錄在案的皇帝檢討書。以武帝的雄才偉略，早年不可一世，晚年黯然罪己，也算是歷史的一個諷刺和警醒。97
此後，中央政策趨於寬鬆，民間稍得喘息，終於避免了更大的動盪，司馬光在《資治通鑑》中就尖銳地評論說：「武帝晚期其實已出現了秦朝滅亡時的跡象，不過卻僥倖地避免了滅亡的後果。」98強勢的國營化運動在短期內能夠發揮「舉國效應」，迅速提高國家的生產能力和財政能力，對外可以與最強大的敵人進行交戰，在內可以建成規模空前的大型工廠，但就長期發展而言，則必然削弱民間經濟的積極性，導致社會機能的退化，進而在長期上造成國力的衰落。所以，國家主義和計劃經濟基本上都有一個特點，那就是「一世而盛，一世而衰」，始皇如此，武帝如此，後世所有信奉和實踐這一模式的治國者莫不陷入這一可怕的邏輯。
就在頒布《輪台罪己詔》的兩年後，公元前87年，一代大帝劉徹鬱鬱而終。臨終前，他將桑弘羊提拔為御史大夫，與霍光、上官桀等並列為四位託孤大臣之一。然而，隨着武帝的去世，桑弘羊的政治生命很快就走到了終點。
公元前81年2月，漢帝國的朝堂之上舉辦了一次關於鹽鐵專營政策的公開辯論會。一方是桑弘羊和他的屬吏，另一方是一群儒生，一個叫桓寬的人如實地記錄了這次辯論的內容，寫成一部流傳至今的奇書——《鹽鐵論》。